北大出版社《产业政策:总结、反思与展望》┃张中祥:结合能源环境问题谈产业政策

时间:2018-04-15

林毅夫张军王勇寇宗来教授主编的《产业政策:总结、反思与展望》近日由北京大学出版社出版社。文集主要收录了在2016月北京大学新结构经济学研究中心与复旦大学经济学院联合主办围绕这一主题的学术研讨会上的发言。为了增加全面性,主编在编写过程中定向地邀请了几位在这个领域颇有建树的学界同仁为本书撰稿。”本文应邀于2016年11月在北京举行的“2016中国能源经济形势报告会”和2017年7月在澳大利亚珀斯市举行的第29届澳大利亚中国经济研究学会年会上的大会主旨报告整理而成。据主编介绍,这本文集基本涵盖了当前国内经济学界对于产业政策观点的整个光谱,对于总结反思与展望未来的产业政策会起到积极的作用

张维迎和林毅夫两位经济学家围绕产业政策爆发了激烈争论。张维迎认为,人类的认知局限和激励机制的扭曲,技术和新产业是不可预见的,因此产业政策注定是失败的,主张废除一切形式的产业政策。而林毅夫则撰文反驳,强调不管是发达国家还是发展中国家,产业政策都是经济发展的必要条件。

客观地讲,纵观改革开放以来中国经济发展和产业政策实践,产业政策既有成功的案例,也有不少失败的教训。产业政策确实存在与新常态不相适应的地方。应对全国大面积的雾霾在中国已到了“时不我待”的地步。但是,单靠环境部门、环境政策不能从根本解决包括雾霾在内环境问题,必须要全社会的广泛参与,并与社会、经济、规划、产业、能源和交通等政策通盘考虑、相互协调,方能起到事半功倍的效果。

本文具体结合能源环境问题讨论当前的产业政策主要从政策层面展开认为产业政策“有没有用”是伪问题,“什么时候用”和“如何用”才是真问题。中国实现新常态下经济增长、2030年的碳排放峰值目标、发展模式由投资驱动向创新驱动转型、雾霾的治理乃至制度的改革均需要创新发挥作用,而好的产业政策可作为驱动创新和助力可持续发展目标的手段。因此,中国需要认真评估当前的产业政策,取缔不适时宜的产业政策,通过相关的调整来使这些政策适应新常态的需要。

结合供给侧改革推动生产要素合理流向

很多行业垄断,不允许民营企业加入,使资金过度流入高耗能、高污染制造业,造成制造业产能过剩,同时产生了大量本可避免的污染排放。金融危机造成整个光伏产业困境,也有有效制度供给不过关的问题。因此,结合落实中央经济工作会议提出推进供给侧改革,抓好去产能、去库存、降成本的任务,提高供给体系质量和效率,就要打破行政性垄断,放宽准入不仅要“放小”,更要“放大”,鼓励竞争,减少政府不正当干预,以市场化方式而不是行政化的方式推动生产要素流向真正需要的地方,以实现改善供给、降低成本、激活社会有效需求的目标。

关于限制第二产业和发展服务业

现在国内一讲到环境问题,就提到限制第二产业,发展服务业。然而,因为服务业劳动生产率比制造业低,服务业与制造业的劳动生产率差距持续拉大,因此许多国家制造业转向服务业这一结构性转型过程中,都会伴随着经济增长结构性减速,这是一个规律性的东西。中国经济进入新常态,在中国经济减速伴随劳动生产率和全要素生产率的下降和在中国现代服务业不可能得到很快发展的情况下,不能片面限制制造业,应认识到服务业比重提高带来的负面影响,服务业比重并不是越高越好。对制造业的发展、尤其是对有有效需求的制造业,一定不能片面讲限制,但是我们希望制造业对环境影响更小一些。

德国和中国经济之所以抵抗经济危机能力还比较好,就是因为制造业。这次经济危机也已暴露美国工业空心化。美国页岩油气技术革命导致美国石油和天然气价格大幅度下降,美国也在思考其产业结构,鼓励高端制造业回流。根据2014年波士顿咨询公司发布的《全球制造业成本变迁报告》,如果以美国制造业的成本为100,中国则为96,这为美国高端制造业回流提供了支撑。

降成本--着力降低制度性交易成本

2016年12月中国入世15年,已成为拉动世界经济增长的引擎。但中国并未完全获得彼时《中国加入世贸组织议定书》已约定好的权益,欧盟、美国和日本等经济体仍不承认中国“市场经济国家”的地位,坚持在对华反倾销调查中继续使用“替代国”做法。

即使承认中国市场经济地位,欧美并不会在面对所谓贸易不公平行为时无能为力。虽然不允许使用“替代国”价格使得反倾销调查变得困难,但WTO反倾销规定本身允许享有极大的裁量权。WTO规定中还包含有效的反补贴规定。中国已是反倾销、反补贴调查的首要目标国。据中国商务部统计,中国已连续21年成为全球遭遇反倾销调查最多的国家,连续10年成为反补贴调查最多的国家。可以预料,随着反倾销调查变得困难,欧美等国对中国出口产品将发起更多的反补贴调查。中国的补贴政策会变得更加引人注意,尤其是隐性补贴。只要有任何隐性的补贴,就难免会被抓住辫子。国内经常为了促进节能出台一些政策帮助节能,会被认为是一种补贴,这些明的补贴容易被抓住把柄,可是许多大量隐形的制度性成本压的企业喘不过气来。

上述中美制造业成本微弱区别就是由于中国高企的制度性交易成本,而美国的低能源价格和低制度性成本弥补了美国的高工资成本。这也是为什么中央经济工作会议把“降成本”作为五大任务之一来抓,并要求着力降低制度性交易成本。不然中国产品在失去成本优势的同时又没有自己的独特优势,中国企业就没有竞争力,中国经济增长率就上不去。

降低企业用电成本对促进实体经济发展也至关重要。大型企业治污设施每天运行费用就在10万元以上,一年则高达3000多万元,而相当一部分是用电成本。对污染大户来说,闲置污染防治设施一天就可以节省几万甚至十多万元。很多企业宁愿交些罚款,也不愿正常运转治理设施,环境违法成本低、守法执法成本高环保执法的尴尬处境司空见惯。2016年8月国务院发布的降低实体经济企业成本工作方案,特别提到加快推进电力体制改革,合理降低企业用电成本,这对降低治污成本、增强环境达标率、促进实体经济发展都大有裨益。

“+ 互联网”,而不是“互联网+”

近年来中国政府力推的“互联网+”是从互联网出发,通过与其他行业结合产生新的内容,创造新的价值。像淘宝就是典型基于互联网平台的“互联网+”,淘宝本身没有自己的货,但通过整合整个零售业,带来巨大的商业利润。但其实对大多数传统实体经济下的企业来说,是如何借助于互联网降低成本,开发新的产品,提供新的服务。

2016年以来火遍京津沪大街小巷、引导绿色出行、旨在解决“最后一公里”问题的摩拜单车就是典型的“+ 互联网”模式。摩拜单车的基础是自己研制的自行车。但与传统自行车相比,摩拜单车对自己生产的自行车进行了重大改进,全铝车身、实心防爆轮胎、无链条设计,集成了芯片、GPS与SM卡模块车锁,易于识别的独特色彩搭配外观设计等核心部件和设计方面都蕴含了技术创新。也不同于传统自行车生产厂,摩拜制造自行车后,并不直接卖自行车,而是通过互联网手段分时段租赁,出卖自行车服务,也就是所谓的“不卖产品卖服务”。摩拜单车依靠技术、产品和组织创新,找到了解决社会效益与经济效益不匹配、阻碍公共自行车可持续发展的良方。正是由于在市场定位、产品设计、服务供给、运行流程等环节的创新做得到位,2016年摩拜单车在进入上海之后即在极短的时间内火遍大街小巷。因此,以摩拜单车作为“+ 互联网”模式为例,笔者建议国家应更多鼓励和支持以实体经济为基础的“+ 互联网”,而不是“互联网+”,让传统实体经济下的企业经营的更有效率、更有活力

产业从东部向西部转移

随着东部沿海劳动力成本上升引发的产业从东部向西部转移的话题,是否大量产业适合从东部向西部转移这里面其实也有很多问题需要综合分析,其中就有环境的因素。许多西部地区生态脆弱,是否适合大量产业过去?另外消费仍比较集中在东部,如果产业转移的话,还需要耗费大量能源把产品运到东部来消费。国家已经意识到环境和区域发展的协调问题,根据各地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。然而,由于涉及的因素过于复杂,主体功能区战略的实施细则以及划分和管理有关的操作问题一直没有得到解决。产业转移及其相关议题倒逼完善主体功能区制度,实现限制和禁止开发主体功能区“不开发的发展”,建立科学合理的生态补偿机制,以体现这两类开发区的生态价值,从而发挥主体功能区在促进绿色发展和协调发展的作用

习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”,这句话的关键是“就是”这二字。如何将自然资源变成金山银山涉及到具体建立体现生态价值的资源有偿使用制度和生态补偿制度涉及代际补偿、对公共产品定价等,不仅对政府和经济学家提出了挑战而且建立省级政府之间生态环境区域补偿体系是推进区域污染联防联控战略的关键。目前,区域生态补偿管理有一些局部范本。局限于省内的生态补偿包括浙江省生态补偿专项资金。河南、江苏、河北的石家庄、邯郸、邢台等地区开始实施空气质量生态补偿办法,空气质量排名倒数的县区要缴纳一定罚金,用于对大气质量改善先进县区的补偿也属于此类。跨省的生态补偿包括横跨安徽、浙江两省的新安江流域水环境生态补偿试点。但京津冀、长三角、珠三角等跨省级行政区范围内,区域补偿管理办法没有建立或不具有操作性,只能靠行政命令手段推进区域联防联控。因此,省级政府之间生态环境区域补偿体系,应明确补偿原则、补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿手段,确立合理可行的区域生态补偿标准,规范补偿程序,建立严厉经济惩罚、政治问责机制,达到区域内治污资源的优化配置,有效实现区域污染联防联控。

产业发展规划和政策的协调、政出多门与监管问题

中央层面一些产业政策本身就值得商榷、不同规划之间又没有很好地协调,造成无序竞争、资源浪费、产能过剩和贸易摩擦。比如,国家力推的远离负荷中心新能源基地政策本身就值得商榷,煤炭产能过剩、新能源消纳难不能说与此无关。风电发展和电网规划就协调得不好,同时,对于推动清洁能源发电、解决清洁能源跨省区消纳难问题也缺乏更为实质性的约束或者激励措施,造成严重弃风、弃电的尴尬,到现在都没有解决。考虑到清洁能源发电成本与煤电成本差距会进一步缩小,用户对清洁电力消费意识也在逐步培育过程中,可以考虑将清洁能源补贴政策由生产端移至消费端,将补贴对象由清洁电力生产者转移至清洁电力消费者,让清洁能源电力用户或者清洁能源消纳省份得到经济实惠,从心理预期上愿意使用清洁能源,从而解决清洁能源消纳难问题,进一步提高清洁能源消费占比。

太阳能光伏产业的发展规划和政策之间也有许多不协调之处。发展光伏产业本身没有错,但几乎全部依靠出口,没有培育国内市场。由于在上一轮战略新兴产业热潮中造成产能过剩,在美国、欧盟相继对中国光伏企业发起“反倾销”、“反补贴”调查后,光伏产业都曾经面临严重困境,至今依然未能完全恢复。以此为鉴,在布局绿色经济蓝图中,中国需要制定更加细致的产业发展规划和配套政策

中央层面部分产业政策政出多门。比如,政府和社会资本合作项目(PPP),2016年10月20日财政部公布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》和2016年10月27日国家发改委发布《传统基础设施领域 实施政府和社会资本合作项目工作导则》透露出财政部和国家发改委的具体分工,财政部统筹PPP公共服务领域,而国家发改委则统筹PPP传统基础设施领域。因为公共服务和基础设施不能完全切割开来,很多公共服务是依托于基础设施才得以提供,无法明确到底属于财政部还是发改委管理范围,财政部和发改委两套PPP项目操作细则引市场担忧。2017年7月21日由国务院法制办牵头起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》公开向社会征求意见,在部委协调管理方面不把基础设施和公共服务分开,而是在项目生命周期内让各部委分工协调,可以避免“政出多门”。然而,虽然“分工不分治”是一大进步,但是没有明确的分工,为未来部委在实际操作中出现冲突和矛盾埋下隐患。

针对新能源汽车,工信部主抓油耗管理,财政部推出积分制,而国家发改委主张碳配额制,这种政出多门的新能源汽车系列产业政策调整大大增加了企业的管理成本。另外,新能源车骗补问题严重。根据财政部2016年9月公布的对新能源汽车推广应用补助资金专项检查通报,2009-2015年中央财政对新能源汽车推广应用累计补助334.35亿元。72家车企76374量车骗补金额达到92.7亿,占获补新能源汽车的19%和中央补贴的27.7%。

比如骗补的重灾区“6-8米纯电动客车”这一领域,在2013-2015年的补助标准中,每辆车中央给予30万的补贴;地方政府也会按比例从0.5:1至1:1不等相应配套。这样一来,企业销售一辆6-8米纯电动客车,最多可获得高达60万的补助。根据上述财政部通报,包括苏州金龙在内的5家问题企业,共骗取10.1亿的补助。这么高的骗补额,一方面说明新能源汽车的补助标准过高,另一方面也与补助仅与电动客车车身长度有关,而没有考虑其他关键技术指标,如单位质量耗能、纯电动续航里程。因此,为了避免“低质骗补” 的情况,政府在纯电动客车的补贴上,除了长度以外,补助标准还应考虑单位质量耗能、纯电动续航里程等关键技术指标,同时还要监管补助执行情况。

煤炭行业去产能、控产量,不分煤矿,全部实施276个工作日。2016年前三季度钢铁、煤炭去产能完成全年目标的80%以上,但大量长期停产或闲置的产能被列入其中,去产能的实际效果要弱于数据进度显示的。据中国联合钢铁网调研,剔除了宝钢、武钢后,24个省市宣布炼铁和炼钢去产能目标分别为4035万吨和8180万吨,其中长期停产或闲置产能占比超过一半,分别为62%和71%,而且在24个省市中,有14个省压缩的炼钢产能全部为长期停产或闲置产能。

不过,新能源汽车骗补并不是支持产业政策“有没有用”之争哪一方,而是反映了即使像鼓励新能源汽车和煤炭行业去产能等这些具有良好初衷和目的的产业政策也需要监管以及如何补、如何去去产能这些政策设计问题

“走出去”政策

中国政府实施“走出去”政策帮助国有企业,包括国有石油公司,拓展国际业务。政府通过国开行这样的政策性银行不遗余力地支持中国国有企业在海外进行油气兼并和收购,把外汇储备从低收益的金融工具转向收益率较高的资产。

作为关系国家安全命脉的能源企业,响应国家“走出去”战略,是一条应由之路。能源企业“走出去”不仅关系企业自身利益,更是国家的战略选择。中国能源企业“走出去”会面临更多挑战,包括外部环境的复杂性和不确定性和对其模式的质疑。首先,中国能源企业要充分认识油企海外并购和投资的战略风险。在石油企业的并购实践中并不存在风险与收益的正相关关系,反而出现了高风险、低收益的“风险—收益”悖论,这正好契合了中国石油企业“走出去”的发展现状。其次,中国国有能源企业的性质以及经营的模式在一定程度上影响了海外投资的进展,也将会对其参与实施“一带一路”项目带来各种具体的困难与风险。中国国有能源企业尤其是央企在对外投资的过程中,由于政企不分,在海外投资过程中经常遇到阻碍,东道国在进行国家安全审查的时候,会认定企业投资行为为国家行为,因此央企在对外投资过程中经常遭遇各种掣肘。比如,2016年8月,澳大利亚财政部以国家安全为由,拒绝中国国家电网公司和香港长江基建集团有限公司拟获得新南威尔士州电网公司(Ausgrid)50.4%权益的99年租赁权的投资申请。

与此同时,国企发展思路尤其是经营模式也引发一些问题。长期以来,在对外投资过程中经常以为搞定了东道国政府就解决了一切问题,中国企业只关注“政府许可”,而非民间的“社会许可”,企业在海外投资过程中由于没能处理好与当地居民的关系,最终导致投资项目搁浅或运行麻烦,吃了大亏。例如,中石油在中缅油气管道项目上的确在履行社会责任上花费了巨额“真金白银”,但并未在缅甸收到预期效果。究其原因是管道沿线需要帮助,但中石油在公益项目中仅是出资方,具体实施则交由缅甸方面来做,导致学校、医院建在了远离项目途经地的其他城市,而深受项目影响的地区,却未得到应有的实惠。这些问题,如果不能妥善应对,都将会对中国企业参与实施“一带一路”项目带来各种具体困难与风险。

因此,中国企业要“走出去、走得远”,需要在具体操作运营上下功夫,谋求长远发展。首先在布局谋划、项目可行性研究上就不能马虎,应当认真对待。在项目可行性研究和尽职调查上的粗线条,是一些央企的通病,中缅石油管道项目也不例外。对一个跨境商业项目而言,强调战略意义,并不等同于可无视商业逻辑。否则,这种项目必然丧失可持续发展的基础。其次,为避免央企直接投资带来的政治障碍等问题,可考虑设立海外能源投资公司负责运营海外项目,比如开展国际油气股权投资等。除此之外,还可考虑利用海外能源基金向具有资源潜力和偿贷能力的资源国提供贷款,支持中国企业海外能源投资。另外,中国企业也应该改变以往不重视劳工法和环境法规、过于依赖政府官员的“上层路线”,转而大力加强“下层路线”的探索和培育,学习国外文化和市场经验,雇佣到当地优秀人才,真正实现文化融合,从理念到方式上适应国际规则。毕竟,在交易成功以后,企业的整合和管理还面临着许多复杂问题。当今世界70%的企业并购后并没有能实现期望的商业价值,而且70%的并购失败直接或间接起因于并购后的整合过程。中国企业和具有国际竞争力的西方跨国公司相比,在综合实力上仍存在不小的差距,单打独斗、参与国际顶级并购的能力还不强,在项目收购成功以后,中国企业也尚不具备独立管理资产的经验和能力。因此对致力海外发展的中国企业而言,应与西方大公司在竞争中寻找共同点,在合作中取长补短,最终实现双赢、甚至多赢,不失为迅速缩小中国企业和国际跨国公司的差距、并尽快成长为具有国际竞争力的大企业集团的一条捷径。

据商务部统计,2014年中国对外直接投资首次突破千亿美元,达到1029亿美元。2015年中国对外直接投资更是创下1456.7亿美元的历史最高记录,跃居全球第二,占全球的份额也由2002年的0.4%上升到2015年的9.9%。2015年中国实际使用外资1356亿美元,成为净资本输出国。中国正在从“中国制造”向“中国投资”转变。现在,尤其在能源资源领域,中国企业在高风险国家有大量的投资和资产。这种状况正在挑战中国长期执行的互不干涉外交政策。笔者认为这一政策的确需要再斟酌,也许到了与时俱进、需要政府重新审视的时候了。世人总是在说美国是世界警察,这不足为奇,因为美国有大量的海外投资需要维护和保护。作为美国投资人利益代表的美国政府,岂能不为维护美国人的利益而行动呢?而中国政府如果仍然维持现行的互不干涉的外交政策的话,自己的企业在政治不稳定的国家和地区的巨大投资面临很大的风险,有可能就打水漂了。这对国家、对中国投资者都将是难以挽回的损失。

鸣谢

谨以此文献给为党的事业奋斗终生、长眠于九泉之下的父亲张守庸和母亲郭喜娥。感谢他们在中国那个特殊动荡的年代把我们兄弟姊妹六人扶养成人,并都有幸从中国大学毕业。同时,也想通过本文表达对已故马寅初学长崇敬之情,他对笔者的学术品德和学人应坚守的立场都产生深远影响。本文根据于2016年11月12-14日在北京举行的“2016中国能源经济形势报告会”和于2017年7月12-14日在澳大利亚珀斯市举行的第29届澳大利亚中国经济研究学会年会上的大会主旨报告整理而成。感谢国家自然科学基金面上项目(项目批准号:71373055)资助。文责自负。

张中祥,天津大学“千人计划”卓越教授,马寅初经济学院院长,国家能源、环境和产业经济研究院院长。