《人民论坛·学术前沿》| 张中祥:碳达峰、碳中和目标下的中国与世界——绿色低碳转型、绿色金融、碳市场与碳边境调节机制

时间:2021-08-24

【摘要】中国一直维护多边主义,主张通过多边机制来携手应对全球气候变化问题。虽然中国宣布2030年前碳达峰并不令人意外,但承诺碳中和出人意料。由于中国承诺实现的从碳达峰到碳中和所需时间远远短于发达国家,中国经济和能源结构需要以前所未有的力度向低碳化无碳化深度调整,压实地方和行业主体责任,推进各地区、各行业有序达峰。实现碳达峰、碳中和目标需要巨量投资,迫切需要加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设,引导资源合理配置,撬动资源向绿色低碳项目倾斜,推动绿色低碳发展。同时,中国与国际社会应加强对话与协调,推进碳中和进程中的国际合作,尽快制定出能被广泛接受的政策指南,避免单方面采取措施可能带来的冲突。

【关键词】碳达峰 碳中和 碳市场 绿色低碳转型 碳边境调节机制

【中图分类号】 X51 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.008

张中祥,天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授、博导,国家能源、环境和产业经济研究院院长,亚太政策研究会会士。研究方向为能源经济学与政策、气候变化经济学与政策、产业经济学与政策、贸易与环境、创新与增长。主要著作有《Trade and Climate Change: Focus on Carbon Leakage, Border Carbon Adjustments and WTO Consistency》 《Energy and Environmental Policy in China: Towards a Low-Carbon Economy》等。

2020年9月22日,中国在第75届联合国大会一般性辩论上明确提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”的目标。2020年12月,中央经济工作会议把做好碳达峰、碳中和工作作为2021年的八项重点任务之一,并于2021年两会将该目标首次写入政府工作报告;2021年3月15日,中央财经委员会第九次会议提出,“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局,拿出抓铁有痕的劲头,如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标”。

作为中国向世界作出的庄严承诺,碳达峰、碳中和对中国的发展既是机遇也是挑战,将对中国的经济结构、能源结构、生产和消费方式等方面产生广泛与深远的影响。目前,国家正在编制2030年前碳排放达峰行动方案,研究制定电力、钢铁、有色金属、石化化工、建筑建材、交通等行业和领域碳达峰实施方案,以加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设,引导资源合理配置,撬动资源向绿色低碳项目倾斜,推动绿色低碳发展,实现碳达峰、碳中和目标。

中国宣布2030年前碳达峰并不意外,但碳中和承诺出乎意料

2014年11月,习近平主席与时任美国总统奥巴马举行会谈,宣布了各自2020年后的行动目标,中国承诺2030年二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。2009年联合国哥本哈根气候变化大会前,笔者曾应联合国政府间气候变化委员会减缓工作组副主席、时任威尼斯大学校长Carlo Carraro教授之邀,撰写了题为《中国将于何时、以何种形式承诺控制温室气体排放?到2050年的路线图》的论文(后收录于Carlo Carraro为国际顶刊《International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics》主编的特刊号),从经济学、政治学和全球均衡视角,论证和提出中国应承诺在2030年左右对其温室气体排放总量进行控制,并择时向世界宣布这一总量控制承诺(Zhang, 2011)。相关研究也表明,中国能够在2030年前实现碳达峰(Zhang, 2011/2017)。2020年9月中国作出的“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”承诺把碳达峰的时间往前提了一点。总的来看,中国宣布力争在2030年前实现碳达峰并不意外,虽然新的承诺较此前承诺的2030年碳达峰需要付出更多的努力。

然而,中国宣布2060年前实现“碳中和”目标却是非预期的。世界没有预料到中国会作出这个承诺,即使在国内,估计也只有极少数相关部门知晓此事,而地方政府和企业作为实现“碳中和”目标的主体,在此前并不知晓。2020年12月,中央经济工作会议召开,把“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年的八项重点任务之一,而不是作为具体内容列在某一任务之下。这说明中央深刻意识到需要有关部门和机构突出工作重点,做好宣传推动,让全社会尽快意识到这一承诺的严肃性和紧迫性。

代表性的模型研究发现,实现将全球温度上升幅度控制在2℃以内的目标,需要中国在2025年前碳达峰并迅速下降(Tavoni et al., 2015; Zhang, 2017)。如果中国没有作出碳中和的承诺,那么碳达峰后的碳排放或许尚不明确,比如,碳排放可能在达峰的水平上维持一段时间,然后下降。但既然中国在世界意料之外提出了碳中和目标,则应力争早日实现碳达峰并推动碳排放在其后迅速下降。这一研究判断至关重要,涉及碳排放达峰行动方案各项指标的确定,以及政策措施的范围和力度。

中国两次宣布气候承诺选择的平台意味深长

2020年9月16日中欧领导人举行会晤,中法德三方明确提出打造“中欧绿色合作伙伴关系”;9月22日,习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上宣布,中国将力争在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和;12月12日,习近平主席在联合国及有关国家倡议共同举办的气候雄心峰会(旨在纪念《巴黎协定》五周年)上,进一步宣布到2030年中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右、风光发电总装机容量将达到12亿千瓦以上的国家自主贡献新举措。

可见,虽然中国的碳达峰、碳中和目标和自主贡献新举措均与中欧领导人的互动或与欧盟领导人邀请的峰会有关,但中国最终选择在联合国平台及其相关活动上宣布关于碳中和、碳达峰的承诺。这充分说明中国一直是维护多边主义、主张通过多边机制来携手应对全球气候变化问题的。这才是对“中国承诺”的正确的解读和应有的认识高度。很遗憾,国内有关部门和媒体,以及相关学者尚没有就中国为什么选择上述平台和会议宣布气候承诺的深层意义进行相关研究和论述。

碳达峰、碳中和目标要求中国经济和能源结构以前所未有的力度深度调整

多数发达国家承诺2050年实现碳中和。欧盟和英国于1990年实现碳达峰,从碳达峰到承诺实现碳中和之间有60年时间;美国于2005年左右实现碳达峰,从碳达峰到承诺实现碳中和之间有45年时间;中国承诺实现从碳达峰到碳中和仅有大约30年时间,远远短于发达国家所用时间。当前中国的绝对排放量高于他国,达峰后中国年减排的速度和力度须远超发达国家。因此,中国不仅需要付出艰苦努力,而且因为时间紧迫、任务艰巨,一定要把准时间表和路线图,找准主攻方向,避免走弯路、入误区。

“碳中和”是指在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量,通过植树造林、碳捕集与封存技术(Carbon Capture and Storage,以下简称CCS)等形式抵消掉,实现温室气体的“净零排放”。然而,中国现在的温室气体排放总量与植树造林产生的碳汇吸收能力相去甚远,即使不考虑其他温室气体的排放,仅化石能源燃烧排放的二氧化碳一年就超过100亿吨,而碳汇吸收能力也就6亿吨左右,考虑到中国的国土面积,中国碳汇吸收能力增长的空间有限,而CCS技术又面临非常高的成本。因此,实现“碳中和”,需要中国把温室气体排放总量降到比较低的水平,至少比现在的温室气体排放总量低一个数量级,才可能依靠碳汇和CCS等技术形式把温室气体排放抵消掉。

实现碳达峰、碳中和目标,首先要求中国以前所未有的力度进行经济结构低碳转型。高能耗高排放传统产业将面临产能压减,相应地在高能耗高排放行业的固定资产投资会减少。推进经济结构的低碳转型将创造大量对非化石能源的新增投资、传统行业的技改投资、低碳无碳新技术的新增投资等需求,促进经济绿色高质量发展。当前,中国各地发展不平衡现象仍然存在,经济发展、产业结构、技术水平和自然资源禀赋存在显著差异,因此碳达峰在全国的布局、目标的分解和政策实施层面应依据经济基础和碳排放情况进行差异化安排,充分体现出区域差异,压实地方主体责任,推进各地区有序达峰;同时,鼓励经济发达和有条件的地方率先达峰,为推进国家整体碳达峰承担更多责任。只有这样,才能为全国范围的碳达峰创造有利条件。

从2010年开始,国家先后开展了三批共计87个低碳省市试点。这些试点省市单位GDP能耗和碳排放平均水平比非试点省市下降得更为迅速。上海、深圳、苏州、宁波等东部城市的碳减排更是走在前列,如上海、深圳已明确提出2025年提前达峰。当然,国家对这些城市的期望不止是达峰,之后的排放控制标准肯定会越来越严格。相比之下,西部城市由于碳达峰完成时间和压力较大,必须给他们留出一定的“碳空间”。不过,从资源禀赋上来看,西部地区由于具备丰富的太阳能、风力等资源,更适合发展新能源,在推进碳减排的过程中更占优势。如果国家严格实施控制化石燃料的生产和消费,西部地区能够充分利用可再生资源实现可持续发展,将是一个非常好的机遇,但关键在于地方政府是否能够适时转变发展思路,建立低碳发展的体制机制。

此外,“碳中和”要求中国能源消费结构向低碳化无碳化作出深度调整,实现能源供给结构与之匹配。实现碳达峰、碳中和目标,需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升,这将对煤电产生很大的影响。目前来看,煤依然是中国主要的发电能源,虽然2020年煤电装机占全国电力总装机容量首次低于50%,但全国仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行;电厂相对来说是最容易大规模达峰的主体。面临碳达峰、碳中和目标约束,中国要严控煤电项目,推动煤电装机在“十四五”时期达峰,并在2030年后快速下降。中国煤电装机容量未来峰值预计为11~13亿千瓦,煤电产能整体增长空间已十分有限。电力部门要在2050年前实现零排放、2060年前实现一定规模的负排放,才能支撑整个能源系统实现碳中和(清华大学气候变化与可持续发展研究研究,2020)。

由于中国60%的煤炭用于发电与供热,这意味着“十四五”时期必须严控煤炭消费增长。笔者预计“十四五”时期煤炭需求仍将处于40亿吨上下的高位平台期,但煤炭消费比重会持续下降;“十五五”时期煤炭消费总量将进入相对较快的下降通道;2040年后,随着大批燃煤电厂达到服务年限、可再生能源发展规模扩大、储能规模化运用,煤炭消费将快速下降;到2050年,煤炭占一次能源消费的比重预计将降至个位数。另外,在运煤电机组平均运行年龄只有大约12年,离现代煤电厂正常退役还有20~30年时间。让这些机组提前退役会造成很大的经济损失,特别是在经济不发达的西部地区,机组运行年龄更短。避免电厂碳资产的搁置问题需要依靠CCS技术,因为在尚无其他可行技术的情况下,可通过CCS来实现净零碳排放。CCS技术作为保底技术,也就是零碳技术成本的上限,可允许这些煤电机组不至于全部提前退役。未来CCS技术成本的下降幅度和发展规模,也将对控煤和煤炭消费量下降的幅度产生影响。


中国在“一带一路”国家的煤电投资

当前国际气候变化双边多边谈判主要聚焦三方面内容:一是主要排放大国的承诺,美国、中国、欧盟等这些大的经济体都高度关注彼此政策动态;二是其他发展中国家关心的资源、技术、能力建设等方面的支持;三是主要经济大国与其他国家开展的合作、投资及其影响,其中欧美等国最为关注中国在“一带一路”沿线国家和地区进行的投资。

2021年4月,美国总统气候特使克里访华,与中国就气候变化议题协商后发表的《中美应对气候危机联合声明》指出,中美两国计划采取适当行动,尽可能扩大国际投融资,支持发展中国家从高碳化石能源向绿色、低碳和可再生能源转型,表明了美国对中国在“一带一路”投资的关切。2021年4月22~23日,美国总统拜登召集举办全球领导人气候峰会,在结束高碳能源的国际投资和支持方面,提出政府各部门和机构将通过双边和多边论坛与其他国家合作,促进资本远离高碳投资。不过,白宫并未列出所涉碳密集化石燃料的类型,这也引发了美国是否为其天然气出口铺路的猜测。尽管天然气较煤炭而言更为清洁,但也属于矿物燃料。

对于中国的对外援助,尤其为境外建造燃煤电厂提供融资带来的环境和社会影响,外界的担忧从未停歇。美国波士顿大学教授Kevin P. Gallagher等学者研究指出,2007~2014年间,国家开发银行和中国进出口银行向境外建造燃煤电厂提供的资金占到其在能源相关领域贷款总额的66%,而为水电及其他可再生能源提供的资金分别占能源贷款总额的27%和1%;世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行和非洲开发银行这四大多边贷款机构同期88%的能源贷款流向了水电及其他可再生能源项目(Gallagher et al., 2016)。亚洲开发银行(Asian Development Bank,简称ADB)在2021年5月7日发布的修改后的能源政策征求意见稿中,提出了不再为“任何煤炭开采和石油与天然气田的勘探、钻探或开采活动”提供资金的政策。这一政策能否落地,取决于最终能否审议通过。但可以预见的是,亚洲开发银行在资金支持方面会进一步限制投资煤电项目的数量和规模。此外,由中国倡议筹建的亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank,简称AIIB)虽在董事会批准的能源战略里并没有排除煤电项目,但自2017年成立至今从未投资过煤电项目。

如何看待中国在“一带一路”沿线国家和地区进行的煤电投资呢?当前,不少“一带一路”沿线国家和地区还处在经济发展水平较低的阶段,更多还是考虑充分发展利用当地资源的问题。虽然现在全球比以往更关注绿色低碳发展,但毕竟不可能在现阶段强求一些发展中国家把过多资源和资金投入到改善环境上来。尽管中国在“一带一路”沿线国家和地区有不少煤电方面的投资,但是并没有技术取向上的倾斜。无论是电力项目还是非电力项目、燃煤电厂还是非燃煤电厂,贷款政策并没有区别。中国境外煤电投资更多取决于市场机制和接受国的偏好,并非中国政府单方面能够决定的。比如,中巴经济走廊煤电项目的建立和实施主要是由于巴方认为煤电项目成本低,既可以减少昂贵的石油进口、减少外汇支出,又可以较快解决电力短缺问题,促进经济发展。此外,许多投资并不完全来自政府主体,政府对社会资本流向尽管能够实施引导,但市场行为也发挥着很大的作用。

在这个领域,国际社会和中美两国可在能源和基础设施领域开展合作。美国在2021年4月22日召开的全球领导人气候峰会上提出政府各部门和机构将通过双边和多边论坛与其他国家合作,促进资本远离高碳投资。美国财政部将与经合组织国家和本国其他政府部门、机构合作,率先修改经合组织出口信贷机构提供的官方出口融资规定,令资本远离碳密集的活动。但问题的关键是这些“一带一路”沿线发展中国家需要廉价的能源供应来驱动经济发展。如果美国本身不能拿出一定资金,不能建立有效的融资联盟和机制提供资金支持,口惠而实不至,那么这些国家还是会选择煤电。

近年来,中国政府一直以具有环境可持续性和社会包容性的方式引导公共融资流向能源和基础设施领域。在2015年9月发布的《中美元首气候变化联合声明》中,中国承诺将强化绿色低碳政策规定,严控公共投资流向国内外高污染和高碳排放的项目,为推动全球绿色低碳发展和气候变化多边进程作出积极贡献。

绿色金融将成为实现碳中和的政策抓手

未来30年,实现碳达峰、碳中和目标需要巨量的投资。虽然当前已有的预测结果不尽相同,但所有投资规模预测都将超过100万亿元。如此巨大的投资规模,政府资金只能支持一小部分,巨大的缺口还要靠社会资本来弥补。要运用市场化的方式,引导金融体系提供所需要的投融资支持,以绿色金融和碳交易作为实现“碳中和”的政策抓手,引导资源合理配置,撬动金融资源向低碳绿色项目倾斜。

据中国人民银行披露,截至2020年末,中国本外币绿色贷款余额为11.95万亿元,存量规模位居世界第一,其中电力、热力及交运等行业的绿色贷款占绿色贷款余额比重为59.67%。但相对于中国金融机构人民币贷款总体规模(约168万亿元人民币)而言,绿色贷款占比仅约为7%。截至2021年3月22日,中国绿色债券存量为9108亿元人民币,位居世界第二。但是,无论是在中国目前信贷300多万亿元的总体规模中,还是与实现碳达峰、碳中和目标所需百万亿元级别的绿色低碳转型投融资规模相较,目前绿色信贷规模只能算是“九牛一毛”。在国内层面,大型金融机构和央企积极抢抓机遇,发行“碳中和债券”。截至目前,中国已发行48只碳中和债券,发行规模合计达692.2亿元。在国际层面,2016年9月,中国作为G20主席国,将绿色金融纳入G20议题;2019年4月,中国倡议成立“一带一路”绿色发展国家联盟,发布“一带一路”绿色投资原则,为“一带一路”绿色发展合作打造政策对话和沟通平台、环境知识和信息平台、绿色技术交流与转让平台。目前,只有中国和欧盟出台了明确的绿色分类标准,中欧双方也正在推动中欧绿色分类标准的趋同。

绿色金融分类标准是绿色金融发展的基础,有助于界定哪些金融产品和服务应纳入绿色金融范围。为推动中国经济向绿色低碳转型,实现碳达峰、碳中和目标,中国人民银行与国家发改委和证监会修订了绿色债券标准。在其联合发布的最新版《绿色债券支持项目目录(2021年版)》中,删除了化石能源清洁利用类别相关内容,标志着绿色债券不再支持任何涉煤项目,包括节能领域火电机组污染防治等与煤炭相关的项目,绿色项目的界定标准更加科学准确。其他绿色金融的界定标准,如银保监会发布的《绿色信贷统计标准》,国家发改委会同生态环境部、人民银行等七部委发布的《绿色产业指导目录》等,尚未作出相应的调整,应进一步完善和细化相关法律法规。从推动绿色金融健康发展的角度看,金融监管部门应尽快健全和统一绿色债券的认证标准,加大对“洗绿”“漂绿”等行为的处罚力度。目前,中国和欧盟正在推动中欧绿色分类标准的趋同,避免国际绿色金融市场的碎片化发展。绿色分类标准趋同工作的顺利推进,有利于形成绿色金融的全球共识,有望形成绿色金融的第一个国际标准。

发展绿色金融,要完善环境气候信息披露的法律法规。环境信息披露是引导资金投向绿色产业的重要基础,是缓解绿色投融资信息不对称、降低运营风险和承担环境与社会责任的重要手段。目前,国内并未强制要求企业披露环境和气候信息,企业环境信息披露意愿低;金融机构缺乏采集和评估企业和项目碳排放、碳足迹信息的平台和能力,较难作出科学客观的绿色投融资决策。据2020年11月发布的《中国上市公司环境责任信息披露评价报告(2019年)》显示,2019年中国沪深股市上市公司总计3939家,其中已发布相关环境责任报告、社会责任报告及可持续发展报告有效样本的企业共1006家,占所有上市公司数量的25.54%,仍有逾七成上市公司未发布环境信息披露相关报告(余璐,2020)。即便是披露环境信息的部分企业,也存在着披露程度低、披露信息内容标准不统一等相关问题。

当前,健全完善信息披露的激励机制迫在眉睫。深交所、上交所分别在2020年2月和8月修订了有关上市公司信息披露指南,明确规定上市公司需披露环境保护等社会责任履行情况,全面提升对国内上市公司碳排放相关报告的合规标准。“十四五”时期,生态环境部将推动上市公司、发债企业强制性披露环境信息;中国人民银行将研究建立强制性金融机构环境信息披露制度。这些能否尽快落地形成可操作的强制性规章制度,出台后能否得到严格执行,都还有待进一步观察。

碳达峰、碳中和背景下,环境和气候相关的风险已经成为金融风险的重要来源,金融机构应高度重视气候变化给金融资产带来的风险,未雨绸缪,做好资产风险评估,包括一定的压力测试,积极应对气候挑战。在绿色低碳转型的过程中,高碳资产将加速折旧,在正常使用寿命前成为搁置资产,可能会形成一些区域性、行业性的风险。因此,金融机构需改变过去对资本密集型高碳排放企业的估值与行业偏好,控制投资高碳资产,将气候因素纳入投资风险管理框架,以降低资产搁置的风险。同时,发展绿色金融将会带动百万亿级的绿色低碳投资,金融监管机构应适时调整绿色金融资产风险权重,降低绿色不良资产容忍度,开展绿色资产证券化业务,鼓励金融机构开发ESG(即环境—Environment、社会—Social、公司治理—Corporate Governance)产品,充分调动金融机构的积极性,鼓励引导其开展绿色投资。

需要注意的是,绿色金融存在着技术复杂、周期长、盈利低、政策风险高、信息不对称等问题,与金融追求短期盈利的惯性思维存在潜在矛盾,在一定程度上导致商业银行开展绿色金融的动力不足,使得当前绿色金融仍以传统的项目融资和绿色信贷为主,产品结构和服务模式单一。可以说,无论从结构、数量上看,还是从效果上看,这都与碳达峰、碳中和目标的要求存在不小差距。如何创新绿色金融产品和服务,防范气候变化带来的相关金融风险,在执行层面还面临诸多困难。

加快推进全国碳市场建设,发挥碳市场的定价作用

碳排放交易是买方通过向卖方支付一定金额从而获得一定数量的碳排放权。通常情况下,政府确定碳排放总额,并根据一定规则将碳排放配额分配给企业。如果企业最终碳排放量低于其获得的配额,则可以通过碳交易市场出售多余配额获利;反之,如果企业发现减排成本高导致排放超过获得的配额,则需到碳交易市场上购买缺少的配额。买卖双方通过碳排放权交易形成碳价,减排成本低于碳价的企业,通过多减排然后向市场出售多余配额并获利;减排成本高的企业减排至碳价对应的排放量,在市场上购买超过配额的部分,比完全依靠自身减排更合算。如此一来,通过碳排放交易,所有企业组成的整体则能够以更低的成本达到政府规定的减排目标。

2011年,国家发改委批准在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等七个省市启动碳排放交易试点工作,到2014年6月,交易试点全部上线交易。2011年启动碳排放交易试点时,并没有说明为何选择碳排放交易而不是环境税或碳税。笔者推测这与环境法有关。根据当时的环境法,企业只有碳排放超标才算作违法。既然超标才违法,那么环境税或碳税要求排放任一单位的碳都交税,显然不符合环境法。新修改的《中华人民共和国环境保护法》自2015年1月1日起施行后,严格意义上的环境税才有了法理基础。不过,实施环境税还需全国人大常委会通过立法设立环境税税目、讨论通过后才能实施,这些都需要时日,无法满足利用市场手段实现城市低碳发展的迫切需要。而选择碳排放交易,恰恰可绕过实施环境税或碳税碰到的问题。

除了缺乏实施环境市场化手段经验之外,中国较之其他已经建立碳排放交易的国家或地区,还存在着两方面不同。一方面,即使考虑采取不断强化的节能减排措施,中国的碳排放量在未来一段时间也会持续增长;另一方面,现有碳排放交易都是在成熟的市场化经济体国家或地区运行,但现阶段我国社会主义市场体系仍不成熟,市场发育还不充分。这些不同的背景使得中国的碳排放交易试点在设计、运行和履约等方面与成熟的市场化经济体运行的碳排放交易具有明显区别。

中国碳排放交易试点共覆盖电力、钢铁、水泥等20多个行业的2837家重点排放单位。这些试点存在不少共同点:每个试点覆盖的排放量在试点省市总排放量中的占比都比较大;均明确了控排单位的责任,所有的碳排放都要经过第三方的核实。同时,各试点地区根据自身特点,在诸如部门覆盖范围、配额分配、价格不确定性、市场稳定性、潜在市场影响力、碳汇抵消的使用、执行和履约等方面,存在着巨大的差异。

研究发现(Zhang, 2015),现阶段控排单位缺乏对碳排放交易这一经济机制的了解,导致其为自身的非理性行为付出较高的代价。排放交易旨在帮助控排单位以更低的成本实现减排,是激励而不是惩罚。比如,在第一个履约周期结束前一个月,深圳的配额成交量占全市一年履约期内总成交量的65%,上海和北京更是分别达到其一年履约期内总成交量的73%和75%;相应地,履约终期价格飙升。在履约责令改正期的最后一周,北京市场价格接连上涨,其中线上交易最后三日成交均价分别为每吨55元、57元及66元,周涨幅达24.5%。如果控排企业能很好地利用碳排放交易这个经济机制,在一年履约期内以更有利的价格购买一年履约需配额,就不需要付出如此高的代价在履约终期价格飙升时购买履约需求的配额以完成履约,从而降低履约成本。

据生态环境部统计数据显示,自试点启动以来,截至2021年6月,碳交易试点累计覆盖4.8亿吨碳排放量,累计成交额约为114亿元,交易平均价格为每吨23.8元。总的说来,碳排放交易试点的设计、运行和履约为完善碳排放交易试点的运行和试点向全国碳排放交易体系推进提供了有价值的参考,达到了预期目的。

不过,各试点交易碳市场也存在着成交规模较小、流动性不足等问题。作为参考,欧盟碳市场主要以期货交易为主,即使配额拍卖量只占每天期货成交量的一小部分,配额拍卖量平均每天仍高达300万吨左右。相比已突破每吨50欧元、预计会继续走高的欧洲碳价,中国碳试点的碳价偏低。自试点启动以来到2021年6月,七个碳试点的交易平均价格为每吨23.8元。即使碳价最高的北京,自2013年11月28日开市至今,碳排放配额年度成交均价也才每吨50~70元。碳价偏低严重影响了对于节能减排和绿色投资的激励机制。因此,从寄希望于碳市场在未来碳达峰、碳中和当中发挥作用的角度上讲,完善碳排放交易试点的运行机制,健全试点向全国碳排放交易体系的推进机制,具有重要的现实意义和紧迫性。

国家从“十二五”先行开展碳试点,到“十三五”全国碳市场建设采用“双城”模式(上海负责碳排放交易系统建设、湖北武汉负责登记结算系统建设),经过数年发展,当前全国碳市场的建设和发展进入了新阶段。2021年1月1日,全国碳市场首个履约周期正式启动,涉及年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量的2225家发电行业的重点排放单位,覆盖碳排放近40亿吨。这些重点排放单位已经在武汉全国碳排放权注册登记系统完成开户资料审核工作。2021年7月16日,全国碳市场启动仪式于北京、上海、武汉三地同时举办,备受瞩目的全国碳排放权交易市场正式开始上线交易。

全国碳交易体系将在全社会范围内形成碳价信号,有力促进实现全社会节能减排目标和绿色低碳转型。但目前的发展状况还远远不能充分发挥碳排放交易在实现碳达峰、碳中和目标中的作用。因此,在确保全国碳市场从下启动交易到平稳规范运行的同时,至少还需要从以下三个方面着力,完善与加快推进全国碳市场建设。一是进一步完善有利于发挥碳排放交易作为市场手段实现碳达峰、碳中和目标的规则。碳排放交易在经合组织(OECD)国家的实践表明,有力的惩罚机制是碳排放权交易市场有序运行的重要保障。2021年3月,生态环境部公开征求《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》中的违规清缴处罚措施和力度相对较弱,不利于全国碳排放权交易市场的有序运行。二是要有序扩大碳市场行业覆盖面。以发电行业为突破口启动全国碳排放交易体系,在确保平稳规范运行的基础上,加快扩大碳市场的参与行业和主体范围,“十四五”期间尽快覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业,以期在总的减排目标下降低总的履约成本,最大化发挥碳价格的激励约束作用。三是要逐步增加交易品种,加快产品与服务创新。探索开展碳汇交易、碳配额质押贷款、碳资产质押融资、碳基金、碳信托、国际碳保理融资等产品或服务,逐步推出碳金融衍生品,如碳远期、碳期货等金融产品交易,探索引入个人和机构投资者与金融机构入市进行交易,助力提升市场流动性,并最终回归金融服务实体经济的本源,帮助企业降低履约成本。

加快推进“碳中和”进程中的国际合作

目前全球已有120多个国家承诺到21世纪中叶实现碳中和,这些国家覆盖全球GDP的68%和全球人口的56%,占全球温室气体排放量的61%(Black et al., 2021),彰显了全球改善气候变化的雄心。目前,绝大部分国家仅以承诺、提议或政策、文件的形式提出碳中和目标,只有瑞典、英国等少数几个国家已通过立法形式将其净零排放目标承诺写入法律(Black et al., 2021),以更具法律约束力的法规确保了国家承诺的严肃性、权威性、约束力。然而,承诺和目标的设定只是第一步。世界各国,尤其是发达国家和主要发展中大国,应进一步制定详细计划,设计相应的行动框架,确保世界各国在自身和全球整体两个层面尽快实现“碳中和”目标。

作为世界最大的两个温室气体排放国家,中国和美国的碳排放约占全球碳排放的45%,中美两国都已承诺“碳中和”目标,制定了各自实现碳中和、温室气体净零排放的长期战略。中美在气候变化领域展开合作,有助于推动全球气候变化进程,实现《巴黎协定》的相关目标。两国是否采取具体行动来推动目标实现、在共同关切的领域是否开展有效合作,不仅事关中美双方,更事关全球环境和能源治理全局。

从节能减排的思路来看,两国合作的机遇可能集中于排碳最多或减排最有潜力的领域,具体的减排行动也可能集中于这些相关领域。上述《中美应对气候危机联合声明》列出的合作领域也恰恰反映了这点。双方将以《联合国气候变化框架公约》第26届缔约方大会(COP26)为契机,在工业和电力领域脱碳的政策措施与技术(包括储能和电网可靠性、碳捕集利用和封存)、增加发展可再生能源等八个优先领域开展对话和交流。这些领域的合作反映了中美双方的共同关切和共同利益,基于双方合作,可以更好、更快、更有效地推进“碳中和”。以上述两个优先合作领域来说,“碳中和”要求能源结构向低碳化、无碳化深度调整,要求化石能源比重大幅下降、以风能太阳能为代表的非化石能源比重大幅上升。但是,风能太阳能受天气影响大,具有间歇性、波动性的新能源大规模接入电网给电力系统的稳定性带来了新挑战,今冬美国德克萨斯州发生的电网瘫痪也与新能源接入有一定关联。美国电力以前也是主要依靠煤电,页岩气的爆发性增长使大量煤电被气电代替;随着当前“碳中和”要求能源结构向无碳化深度调整,气电也面临着碳资产的搁置问题。当然,中国也面临着同样的挑战。

各国差异化的气候变化政策客观上引起了竞争力与碳泄露的顾虑。2021年3月,欧洲议会投票通过了“碳边境调节机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism,以下简称CBAM)议案。CBAM希望在提高欧盟应对气候变化承诺时保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁。该议案称,自2023年起,与欧盟有贸易往来的国家若不遵守碳排放相关规定,欧盟将对这些国家的进口商品征收碳关税。议案指出,欧盟碳排放交易体系(EU Emissions Trading System,以下简称EU ETS)下的所有商品均应纳入碳关税征收范围。也就是说,该机制应涵盖电力和能源密集型工业部门,例如水泥、钢铁、铝、炼油厂、造纸、玻璃、化工和化肥等。这些被EU ETS覆盖的高碳行业占欧盟工业碳排放的94%左右,而且大部分在EU ETS下仍能获得相当比例的免费配额(European Parliament, 2021)。

欧盟政府向这些工业企业提供免费碳配额是为了欧盟企业不受碳泄漏威胁。既然CBAM机制是作为解决EU ETS中碳泄漏风险的替代措施,那欧盟就不能对欧盟外的企业征收碳关税而同时对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额,对欧盟企业提供双重保护。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点,就与世界贸易组织(WTO)条款不兼容,存在滥用贸易保护的嫌疑。

当前,CBAM的具体实施方案还在制定过程中,欧盟委员会将于2021年7月正式提出CBAM的具体方案,确定CBAM是将选择征收碳关税、把欧盟排放交易体系扩展到进口产品、征收碳税,还是选择出口退税形式予以推进实施。欧洲议会对该议案是否纳入“逐步削减免费碳配额”意见不一,最终该条款并未被收录,但是议案仍保留了“避免对欧洲工业双重保护”这一条款。欧盟委员会提出的关于碳关税的具体方案如何实施、如何避免对欧洲工业双重保护、碳关税覆盖的部门等,将是减缓碳关税引发贸易保护主义质疑的关键。

无疑,包括中国在内的发展中国家反对欧盟CBAM的实施。2020年11月16日,中国驻欧盟使团、欧盟中国商会和欧洲工商峰会联合主办中欧绿色合作高级别论坛。中国生态环境部气候变化事务特别顾问解振华出席会议,介绍中国应对气候变化重要举措,商谈中欧绿色合作未来,并指出,CBAM在有效性、正当性、合法性和技术复杂性上都存在问题,中国对此持反对立场。在2021年4月8日发布的《第三十次“基础四国”气候变化部长级会议发布的联合声明》中,四国部长“对实施如碳边境调节机制等贸易壁垒的提议表示严重关切,该提议具有歧视性,且违反了公平原则、共同但有区别的责任原则和各自能力原则”。虽然早在拜登竞选总统时提出的《清洁能源革命和环境正义计划》中就表示要对那些“未能履行气候和环境义务”国家的商品征收“费用”,但目前来看,美国对欧盟CBAM也表达了顾虑,美国总统气候特使克里表示,碳边境调节机制应将其留作耗尽其他方案后的“最后的手段”。美国之所以有如此顾虑,一方面是当前欧美双方正在争夺国际气候治理领域的领导地位,若欧盟CBAM率先施行,将削弱美国在相关议题上的影响力。另一方面,也许是更主要的原因,美国征收碳关税的前景并不明朗,至今还没有推出全国性的碳价(碳税或碳排放交易)政策,缺乏对其他国家的进口商品实施碳关税的理由,如果欧盟通过CBAM,美国也难免成为其目标地区;在州层面,美国一些州关于碳税的提案多次未能获得通过,即使通过,美国各州的碳减排成本不同,征收的碳税亦不同,那么要对同类进口商品各州征收不同碳关税吗?这样的话,进口商便会选择低税收的口岸入关。一个国家不会也不允许在非自由贸易试验区之外设置差异化的关税,一个国家征收不同碳关税既不符合征收这种税的初衷,更违背WTO的条款规定。

欧盟CBAM机制的实质是通过对进口产品隐含的碳排放进行定价的方式,将欧盟的碳排放交易体系扩展到世界其他地区。在《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》的多边框架之外再采取诸如CBAM额外的单边措施解决气候变化问题,面临许许多多的问题。这一政策的接受度、严厉程度和影响范围取决于CBAM的相关细节的制定和实施。对发展中国家,尤其是不发达发展中国家,欧盟是否普遍免除对他们的碳边境调节收费?欧盟征税产生的收入,除了用于实现《欧盟绿色新政》的目标外,如果部分资金用于资助发展中国家的绿色低碳发展,则将有助于提高发展中国家的接受度。为了避免双重碳税,欧盟估计会免除国内碳价水平以及与其相当的国家的进口碳税。那么,对国内碳价水平比欧盟低的国家,欧盟是否会免除呢?如不免除,欧盟就是对已运行碳市场、征收碳税的国家重复收税。

事实上,碳价一定程度上反映了本地区的减排成本及配额供需关系。世界各国具有不同的国情、发展阶段、经济和能源结构和技术水平,不同行业在不同国家和地区具有各不相同的减排成本。正如发展中国家生产同类产品成本低一样,发展中国家实现国际气候变化协议规定的义务碳成本低也是意料之中的事,因此发展中国家碳价低并不奇怪。从贴现率的角度讲,即使气候变化未来各个阶段造成的损害相同,由于发展中国家的利率一般高于发达国家,发展中国家气候变化未来对社会造成损害的折现值也将比发达国家低。因此,发展中国家的碳的社会成本比发达国家低,那么发展中国家的碳价比发达国家低是合理的。从这个角度看,欧盟CBAM有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。不过,考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影响广泛的碳价政策,中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调,尽快制定出能被各国广泛接受的应对竞争力和碳泄露顾虑的政策或指南,避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。

(本文系国家自然科学基金委重大项目“绿色低碳发展转型中的关键管理科学问题与政策研究”的阶段性成果,项目批准号:71690243)

参考文献

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余璐,2020,《〈中国上市公司环境责任信息披露评价报告(2019)〉发布 ——上市公司环境责任信息披露情况有所改善 仍有逾七成未公布有效样本》,人民网,2020年11月18日,http://env.people.com.cn/n1/2020/1118/c1010-31935702.html。

责 编/张 贝

China and the World under the Targets of Carbon Peak and Carbon Neutralization

—Green Low-carbon Transformation, Green Finance, Carbon Market and Carbon Border Adjustment Mechanism

Zhang Zhongxiang

Abstract: China has always maintained multilateralism and advocated working together to deal with global climate change through multilateral mechanisms. Although it is not a surprise that China announces to reach the carbon peak by 2030, its commitment to achieve carbon neutrality is unexpected. As the time between the commitments to achieve carbon peak and carbon neutralization is far shorter than that of the developed countries, China's economic and energy structure needs to be adjusted to the low-carbon and non-carbon end with unprecedented efforts, define the responsibilities of local and industrial participants, and promote the orderly peak-reaching of all regions and industries. Obtaining the targets of "double carbon" requires huge investment. There is an urgent need to accelerate the construction of green finance and the national carbon emission trading market, guide the rational allocation of resources, leverage resources to favor green and low-carbon projects, and promote green and low-carbon development. At the same time, China and the international community should strengthen dialogue and coordination, promote international cooperation in the process of "carbon neutralization", formulate widely accepted policy guidelines as soon as possible, and avoid possible conflicts caused by unilateral measures.

Keywords: carbon peak, carbon neutralization, carbon market, green low-carbon transformation, carbon border adjustment mechanism

原文链接:http://www.rmlt.com.cn/2021/0824/622836.shtml