时间：2022-11-11
中欧碳市场国际研讨会暨 2022第五届进博会国际碳中和与绿色投资大会边会于2022年11月9日在上海举行。研讨会由博众智合能源转型论坛、上海国际问题研究院和中国投资协会能源投资专业委员会联合举办，中国能源网直播平台、中国能源报直播平台、哔哩哔哩直播平台同步直播。天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥应邀出席研讨会并作了“中国碳市场的评价以及与电力市场协同”的主旨演讲。
张中祥指出，按履约量计，全国碳市场第一履约期履约完成率高达99.5%，但更为关注、更有意义的按企业数量计的各省市控排企业履约完成情况，国家并没有公布。根据他自己的研究，张中祥指出，按企业数量计，全国履约完成率为94.4%，各省市履约存在明显差别，履约率最低的省只有82.9%，全国有14个省市，也就是全国48.3%的省市，履约率低于全国94.4%的平均水平。
全国碳市场正式启动
张中祥指出，自国家“十一五”规划中首次提出节能目标以来已过去的三个五年规划，两个五年计划就没有完成国家制定的具有约束性的节能目标。即使完成的部分，主要也是靠行政手段，高效但没有效率。2013年在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等七个省市启动碳排放交易试点就是通过市场手段把外部效应内部化，更有效率来做这个事情。七个省市启动了碳排放交易试点的设计、运行和履约为试点向全国碳排放交易体系推进提供了有价值的参考，但各试点碳市场成交规模较小，流动性严重不足，碳价偏低，严重影响对节能减排和绿色投资的激励。从寄希望碳市场在未来碳达峰碳中和当中发挥作用角度上讲，张中祥指出，完善碳排放交易试点的运行和试点向全国碳排放交易体系推进，具有重要的现实意义和紧迫性。
张中祥指出，之所以全国碳市场选择电力行业为突破口，一方面是因为发电行业的碳排放量占全国总排放量比重大。发电行业碳排放量大，占到全国碳排放总量的45%。另一方面是电力行业产品较单一，数据容易核查核实，碳配额也容易分配，所以作为突破口先行。
首批纳入电力行业2162家年度排放达到2.6万吨二氧化碳的重点排放单位，合计年覆盖二氧化碳排放量达45亿吨。2021年7月16日，全国碳市场交易系统实现线上交易，启动当天的成交量达到410.4万吨，但从第二个交易日开始成交量开始下降，部分交易日成交量不足百吨。8-10月日均成交量25万吨，11月日均成交105万吨，临近履约交易量开始提升，12月日均成交616万吨。截至2022年7月15日，全国碳市场启动一周年，运行满242天，全国碳市场碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.9亿元，平均挂牌价43.8元/吨。
全国碳市场首个履约周期的运行和履约分析
张中祥详细分析了全国碳市场的运行和履约情况以及未完成履约的成因。总体上讲，全国碳市场第一个履约周期市场运行平稳有序，碳价并未出现大幅涨落，挂牌价格在40～60元/吨范围内波动。按履约量计，履约完成率高达99.5%。
但更为关注、更有意义的按企业数量计的各省市控排企业履约完成情况，国家并没有公布。张中祥重点介绍了国家并没有公布的按企业数量计的各省市履约完成情况。根据他自己的独家研究，全国有121家控排企业没有完成履约，按企业数量计，全国履约完成率为94.4%。张中祥指出，各省市履约存在明显差别，广东、湖北、上海、天津、甘肃、海南等六省市100%完成履约，但按企业数量计，履约率最低的宁夏只有82.9%，全国有14个省市，也就是全国48.3%的省市，履约率低于全国94.4%的平均水平。
交易以大宗协议交易为主，碳市场运行一周年，大宗协议交易量达1.61亿吨，占总交易量的83.9%。不过，张中祥指出，以大宗交易为主，大宗协议交易相对挂牌交易存在一定的折价，价格未能反映配额价值或边际减排成本，价格信号失真。
从市场交易情况看，张中祥指出，参与交易的企业主要以履约为目的，成交量存在明显的履约驱动现象，2021年12月成交总量达1.36亿吨，是前5个月的交易量总和3.2倍，成交量分别占首个履约周期整体交易量的76%和第一年整体交易量的70%。另外，张中祥指出，市场流动性明显不足，首个履约周期换手率只有2%，甚至低于试点碳市场的平均换手率5%，而同期欧盟碳市场换手率高达758%。配额清缴工作结束，全国碳市场交易量又明显降低。
关于碳市场的大小，张中祥指出，中国全国碳排放交易体系的覆盖的碳排放量高达45亿吨二氧化碳，而2021开始第四阶段(2021-30年)的欧盟碳交易的碳配额总量为16.1亿吨，并且每年在消减，只能说中国刚启动的全国碳排放交易体系覆盖的碳排放量是全球最大的，但并不是商业意义上按交易总额讲的最大市场。张中祥强调，虽然中国碳市场快速发展，但中国2021年全国碳市场和碳交易试点合计交易额仅为12.9亿欧元，距离世界最大“碳市场”--交易额高达6830亿欧元欧盟碳交易市场还很远。
首个履约周期未完成履约的成因
张中祥指出，首先是控排企业还缺乏对碳排放交易机制的了解，对碳资产的管理意识还不强。纳入全国碳交易的企业当中只包含了此前7个碳试点中的186家发电企业，90%以上纳入的企业没有参与过地方碳试点交易。当意识到配额不够需要购买时，不仅要支付更高的价格，可能市场上还没有卖的。
张中祥强调，根据他自己对碳试点运行的情况的观察和分析，交易高峰也是出现在履约期到来前。比如，在第一个履约周期结束前一个月，深圳的配额成交量占全市一年履约期内总成交量的65%，上海和北京更是分别达到其一年履约期内总成交量的73%和75%。相应地履约终期碳价飙升。在履约责令改正期的最后一周，北京市场价格接连上涨，周涨幅达24.5%。如果控排企业能很好地利用碳排放交易这个机制，在一年履约期内以更有利的价格购买履约需要的配额，就不需要付出如此高的代价在履约终期价格飙升时购买履约需求的配额以完成履约，从而降低履约成本。
随着碳试点纳入的控排企业对碳排放交易机制的了解，上述现象有所缓解。但对全国碳市场，张中祥指出，这可能会是一个比较长时期的问题。国家已不再审批碳试点，而全国碳市场会不断扩大、纳入更多的行业和主体范围。张中祥强调，新纳入的来自碳试点之外的所有控排企业之前都没有参与过地方碳试点交易，都没有碳交易的经验，预计会面临碳试点和全国碳市场开始时那些控排企业对碳排放交易机制缺乏了解、对碳资产的管理意识不强的问题。因为不断有缺乏碳交易的经验的控排企业和行业纳入，碳试点和全国碳市场初期控排企业遇到上述问题程度不同会持续存在。
张中祥指出，大型发电企业集团所获配额整体供大于求，存在惜售现象也是主要原因之一，这也是全国碳市场2021年市场的交易活跃性较低的原因。研究分析发现，大型电力集团的配额总量比实际排放量都有不同程度的富余，华电集团的配额富余度最高，预计占总配额量的16.2%，国家能源集团配额富余度预计也达到10.5%。大电厂配额富余但又惜售，不愿意出售富裕配额，导致小电厂无配额可买，按企业数计的履约率低于按履约量计的履约率，在一些省市两者差距非常大，比如，宁夏按履约量计，履约完成率高达98.3%；但按企业数量计，履约完成率只有82.9%。
张中祥估计燃煤元素碳含量高限值定得过高也是原因之一。在企业没有实测该数值的情况下，需采用的高限值比实测值高出了20-30%左右。对于一个60万千瓦的燃煤电厂，碳价按每吨50元计算，张中祥估计，这种差异会增加2000-3000万元的履约成本。由于缺乏有效的监管措施与核查手段，也导致部分企业铤而走险，违规造假，全国碳市场披露的首例数据造假企业就与此有关。生态环境部今年6月下发通知，已将燃煤元素碳含量缺省值下调了8.1%，估计还是偏高，今后需根据实际情况继续修正完善。现在未实测的主要是一些规模偏小的电厂或部分自备电厂，缺省值下调有助于这类电厂降低履约成本，完成履约。
碳市场与相关市场的协同
从理论上讲，碳交易主要是通过煤电成本升高引导电力行业内部之间的结构调整。但张中祥强调，中国的电价是国家制定的，煤电成本上升，的确可以增加新能源的竞争力，但如果碳成本由发电企业独自承担传导不到下游，一方面，这可能影响碳价达到一定的合理水平。煤电厂并不期望碳价太高，因为煤电企业承受不起。另一方面，碳价格信号无法真正在电力消费侧发挥作用，达到倒逼下游产业与企业进行结构调整与转型升级的目的。
张中祥强调，碳市场的发展需要进一步进行电价机制改革配合。为碳价作为市场化手段在实现“双碳”目标中发挥有效作用，国家迫切需要建立电力市场与碳市场的联动机制，让电价反映市场供需及碳减排成本，形成电价与碳价有机融合的价格体系，促进碳市场和电力市场协同发展。
实现国家双碳”目标和欧盟欧盟碳边境调节机制(CBAM)纳入电力间接排放，将加大控排企业对绿电消费需求。张中祥强调，这涉及绿电交易与现有的绿证制度和碳市场的衔接，既要避免用户在两个市场重复支付费用，还要避免减排量被重复计量,确保环境权益的唯一性。张中祥指出，国内绿电和国家核证自愿减排量（CCER）是有重合的，CCER和参与绿电交易只能选择其一。
完善与加快推进全国碳市场建设的着力点
从启动碳排放交易试点起，张中祥就一直呼吁需要全国性的碳排放权交易立法，从而为碳排放权交易的设计和操作、所有排放数据得到正确测量、报告和核实的执行以及对非履约控排单位的惩罚措施提供统一的指导方针和办法。同时这一立法将排放配额定义为一种金融资产和环境可靠的减排量。如果碳排放交易立法短期不可能的话，至少需要把拟定的碳排放权交易管理条例上升为更具约束力的国务院条例。同时，要进一步完善有利于发挥碳排放交易作为市场手段实现“双碳”目标的规则。
张中祥指出，在确保全国启动碳交易并平稳规范运行下，要加快扩大碳市场的参与行业和主体范围。优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实、碳配额也容易分配的行业。外部环境也是确定优先顺序的考虑因素，从减少欧盟碳边境调节机制影响角度，可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门。结合这三点考虑，张中祥指出，应优先考虑把氧化铝、水泥、钢铁纳入全国碳市场。这三个行业占到全国碳排放总量的25%，再加上电力行业的45%，这样全国碳排放总量的70%就纳入全国碳市场，可最大化地发挥碳价格的激励作用，确保以最低的成本实现“双碳”目标。与此同时，张中祥指出，要逐步增加交易品种，加快产品与服务创新，探索引入个人和机构投资者和金融机构入市进行交易，助力提升市场流动性。
生态环境部11月3日公布了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿），区别于2019和2020年第一履约期采用相同的配额分配基准值做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值，使基准值更加符合行业实际情况。在第二履约期，配额发放开始收紧，燃煤机组的碳排放基准值全面下调。相较于第一履约期，张中祥估计第二履约期配额总量将缩减6.5%-10%。
这些调整都是值得肯定的。但张中祥指出，第二履约期时间都快过去一半了，才公布配额总量设定与分配实施方案征求意见稿，配额分配方案未向市场主体提供长期稳定的政策预期。张中祥强调，中国碳市场的健康有序发展，需要建立科学的配额分配长效机制，这样才有利于控排企业对配额收紧和更新时间尺度有清晰的预期，从而科学与全面决策以保障碳市场长期稳定运行。
根据对全国碳市场按企业数量计的各省市履约完成情况分析，张中祥指出，欠发达地区和小的控排企业可能制约全国碳市场实现完全履约，也决定了全国碳市场可以多快速度发展和扩容。张中祥呼吁，要不断提高碳配额有偿分配比例，这不仅可减缓大电厂惜售对小电厂无法购买碳配额完成履约的困扰，还可形成较高的碳价，更有效地降低排放，也可以有效应对外部政策变化，如欧盟CBAM对中国出口的可能影响。更重要的是，张中祥强调，通过拍卖有偿分配碳配额所得可设立转型基金, 国家按照一定的准则用于支持经济欠发达或经济发展慢的地区，受减排约束影响更大的地区、行业和群体，减少区域间的差异，助力共同富裕。
张中祥指出，欧盟的转型基金就是依靠碳配额拍卖的收入建立的。欧盟计划实施CBAM，对来自其他国家没有跟欧盟采取同等力度的碳减排的国家的产品，到了欧盟要征收碳关税，那么征收的碳关税干什么就很有讲究。发展中国家坚决反对欧盟实施欧盟CBAM，但是如果所有征收的碳关税全部返还给发展中国家，尤其是低收入的发展中国家的制造业脱碳、经济转型升级和气候减缓与适应，那反对的声音或阻力就可能比较小。
最后，张中祥强调，数据质量、监督和管理是碳市场稳定健康运行的重中之重。数据质量问题不仅仅涉及控排企业，也与第三方核查服务机构的工作质量、合规性、及时性密切相关。鉴于碳市场数据质量工作的重要性和艰巨性，对控排企业与第三方核查服务机构都需要加强监督和管理。这就需要监管部门、控排企业及第三方核查服务机构各司其职，从碳排放的计量、披露、审核等环节防范造假风险，维护碳市场的稳定运行与健康发展。
报告基于下面论文
ZhongXiang Zhang, 2022，China’s Carbon Market: Development, Evaluation, Coordination of Local and National Carbon Markets, and Common Prosperity, 27 pages, Journal of Climate Finance. 工作论文版本可从下面网站下载：
Fondazione Eni Enrico Mattei, Italy @ RePEc
https://ideas.repec.org/p/fem/femwpa/2022.30.html
USAEE, United States @ SSRN
