时间：2019-10-15
中共中央政治局常委、国务院总理、国家能源委员会主任李克强近日主持召开国家能源委员会会议，研究进一步落实能源安全新战略，审议通过推动能源高质量发展实施意见。
天津大学马寅初经济学院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥从推动中国的能源结构转型升级，推动市场化改革、发挥价格在资源配置中决定性作用，统筹不同规划之间的协调，加强区域间的协作、通过制度创新促进能源结构和环境质量改善等方面为今后中国推动能源高质量发展献计献策。
中国是世界上最大的能源消费国，石油对外依存率已超过70%而且石油进口需求量还在不断攀升。但中国能源供应既有“富煤、少油、缺气”老问题，也面临全球石油市场不稳定增强、美国从能源进口国变成能源出口国的新形势、新挑战。中国已经努力在能源（包括石油）需求和供应两方面采取措施，比如降低单位GDP的能耗和二氧化碳排放量、化解煤炭行业过剩产能、发达地区和严重空气污染地区的煤炭消费总量不再增加、维持国内原油产量、大力发展新能源、积极推行石油战略储备、与国际知名能源公司合作力图达到油气进口渠道多元化和油气进口路径多样化等等，保障能源安全，服务经济发展和民生改善。今后推动能源高质量发展需要在以下几方面着力。
一是要进一步推动中国的能源结构转型升级。从能源结构变化趋势看，2010-2018年中国消费能源结构不断向低碳绿色转变，煤炭在能源消费的占比下降了10%,同时，天然气和新能源的占比分别提高了4%。无论解决中国的环境问题还是应对全球气候变化都对中国能源现代化和结构向低碳绿色转型提出了更高的要求。
二是要进一步推动市场化改革，发挥价格在资源配置中决定性作用。政府主导的旗舰项目和倡议和采取的包括能源价格改革在内的一系列政策对改善能源结构起到了积极作用。不过，不同能源品种，相关价格改革的速度和力度差异非常大。总体来看，煤炭价格市场化程度最高，而电力价格市场化改革较为滞后。天然气作为清洁能源，伴随执行严格的环境政策，国家不断地调整不合理天然气价格，以便通过天然气替代煤炭解决环境污染的问题。同时出台和不断完善新能源激励政策，促进新能源不断开发与利用。从长期看，成品油价格的市场化程度取决于多大程度上解决“三桶油”在石油进口、上游勘探、生产和管输环节的垄断问题。天然气改革，要加快建立上下游天然气价格联动机制，放开上下游竞争性环节，广开气源，增加供给。改革管道运输价格定价机制，国家核定管输价格，实施管道独立运行，管输业务独立，管网向第三方市场主体公平开放，输售分开，促进上下游天然气供需双方高效衔接，更大程度的实现天然气价格市场化。对于电力行业来讲，真正的改革是“管住中间，放开两头”，政府通过核定输配电价管住中间（电网输配），放开售电侧，尽管只是放开新增售电部分。
三是要统筹不同规划之间的协调，避免造成无序竞争、资源浪费、产能过剩和贸易摩擦。风电发展和电网规划就协调得不好，同时，对于推动清洁能源发电、解决清洁能源跨省区消纳难问题也缺乏更为实质性的约束或者激励措施，造成严重弃风、弃电的尴尬。国家发改委和国家能源局2019年5月颁布了可再生能源电力消纳保障机制，但执行比出台更重要。考虑到清洁能源发电成本与煤电成本差距会进一步缩小，用户对清洁电力消费意识也在逐步培育过程中，可以考虑将清洁能源激励（补贴）政策由生产端移至消费端，将激励（补贴）对象由清洁电力生产者转移至清洁电力消费者，让清洁能源电力用户或者清洁能源消纳省份得到经济实惠，从而解决清洁能源消纳难问题，进一步提高清洁能源消费占比。
四是要加强区域间的协作，通过制度创新，促进能源结构和环境质量改善。控制雾霾是从北京开始，采取的政策是大量削减煤炭消费，用气来代煤。全国包括河北也想复制北京的做法，用天然气代替煤炭控制雾霾，但天然气供应不足。既然北京消费了这么多天然气代替煤炭，有些消费又没有正效应，而北京雾霾来源相当一部分来自河北，那么把紧俏的天然气用在河北可能治理雾霾效果会更好。那北京为什么少用天然气而让河北多用呢？环境治理讲谁污染谁付费准则。其实还有牺牲者付费准则。通俗点讲，就是受害者给造成危害的地方付费，让他们少做点恶。欧洲莱茵河下游的法国和荷兰支付费用让上游德国少排点污。既然北京雾霾来源相当部分来自河北，可以说北京是河北污染的受害者，北京可以考虑与河北开展合作机制上的创新。当然，可以采用常用的一帮一手段，北京一家单位对口帮助解决河北一家单位的污染问题，但效果毕竟有限而且也不是最有效的。现在财政上有中央到地方的纵向转移支付，但是地方之间的横向转移支付几乎还没有。如果北京通过自己财政横向转移支付给河北用于治理污染，那河北集中获得这个资源后其实可以在省、甚至在京津冀层面做更好的治理规划，治理效果会比一帮一手段更有效同时同样治理效果的费用会更少。
张中祥，天津大学卓越教授、马寅初经济学院创院院长，国家能源、环境和产业经济研究院院长。连续位列爱斯唯尔经济与金融领域“中国高被引学者”榜单第4位，荣获天津市社会科学优秀成果一等奖，被新华社客户端推送的文章阅读超过421万次、单篇阅读超过163万次。著、编21部英文著作和国际期刊特刊，发表英文论文200余篇，中国高校所有人文社会科学领域1956-2008年间以第一作者在SSCI/A&HCI核心期刊上发文量最多10多位作者。IDEAS对全球经济学家按作者发表论文的页数统计，位列世界200多位。受聘担任联合国贸发会议、经合组织、世行、亚行、国际能源署、欧盟委员会等机构的顾问。8次应邀在国际能源经济学会会议上做大会报告。指导和合作过的年轻学者和博士生当选德国国家工程院院士，担任欧洲和北美大学正教授和中国社会科学院经济片正职领导。
本文来源：《国家治理》杂志
本文作者：张中祥
