时间：2017-01-11
世界经济复苏缓慢、国际市场需求持续低迷，一些发达国家“逆全球化”和民粹主义思潮升温，贸易保护主义大有愈演愈烈之势，拒绝承认中国市场经济地位说到底是为了保护自身经济利益的单方面考量。但是，“市场经济国家”与“替代国”做法是两个不同概念。市场经济国家地位是“面子”，“替代国”做法是“里子”，“里子”更利益攸关。
2016年，中国打响了供给侧结构性改革攻坚战，并取得了初步成效;启动“十三五”规划并实现了良好开局;成功主办G20杭州峰会，与会国家领导人就采取多种措施提振全球经济达成广泛共识。2016年也是中国加入世贸组织(WTO)15周年。中国“入世”以来，不仅自身发生了深刻的改变,也在重塑着世界。
在告别2016，拥抱2017的时刻，令国人最揪心的是加入世贸组织15年后，中国并未完全获得彼时《中国加入世贸组织议定书》已约定好的权益。中国依据议定书第15条规定，就美国、欧盟对华反倾销采取“替代国”的做法提出磋商请求，正式启动世贸组织争端解决程序。在这起世贸诉讼案中，中国、美国和欧盟三方各持己见，分歧很大，与各自利益攸关。
市场经济地位为什么如此重要
入世15年，中国已成为全球第二大经济体、世界第一大贸易国、世界第一大吸引外资国和世界第二大对外投资国。2001年，中国实际GDP对全球贡献率仅为0.53%，到2015年，已提高至24.8%;同时，中国对全球实际GDP增长率的拉动度也从0.03升至0.6个百分点。可见，中国已成为拉动世界经济增长的引擎。但欧盟、美国和日本等经济体仍不承认中国“市场经济国家”的地位，坚持在对华反倾销调查中继续使用“替代国”做法。标志性的事件是2016年5月12日欧洲议会全体会议以压倒性票数通过一项非立法性决议，拒绝承认中国市场经济地位，并呼吁欧盟采取反倾销措施。
根据议定书第15条规定，在反倾销和反补贴(“双反”)调查中，倾销幅度的确定可以不以中国的价格或实际成本为依据，而选择一个市场经济第三国或进口国的同类相似商品价格，即“替代国”做法。当替代国和中国的成本计算结果差距很大时，就会被裁定为倾销。而选定的第三方替代国的成本往往远远高于中国国内成本，人为提高了中国企业的反倾销税率，对中国相关行业出口和就业造成了严重影响。因此，一旦中国获得世界贸易组织框架下的“市场经济地位”，任何国家今后就很难再依据不公平的“替代国”做法针对中国产品提出反倾销调查，征收不公平的惩罚性反倾销税。
可见，对欧盟、美国和日本来讲，不承认中国市场经济地位可以随时征收反倾销和反补贴等惩罚性税收，对自己面临威胁的产业和产品进行保护;而且选择第三国作为参照系，可以大量节省判罚中国倾销和补贴的取证成本。按照WTO规则，判断一个国家是否补贴或倾销，一个是起诉国要证明被起诉国倾销了多少?对起诉国的市场价格有多大影响?二是倾销的产品到底对起诉国生产厂家有什么影响?正因为这种举证非常困难，所以能不能获得市场经济地位非常关键。
欧、美、日等拒绝承认中国市场经济地位
一旦中国获得市场经济地位，那么在对华反倾销调查时就不能再使用“替代国”的做法。欧盟、美国和日本也就失去了保护其面临威胁产业的廉价工具。不过，中国政府反复强调，根据《中国加入世贸组织议定书》第15条规定，对华反倾销中采用“替代国”价格而非中国产业价格计算倾销幅度的做法，在中国加入世贸组织15年后，即自2016年12月11日起，必须无条件终止。所有世贸组织成员必须严格依照世贸组织《反倾销协定》等规则，公正、合理、透明地对自华进口产品开展反倾销调查，不能变相延续“替代国”做法。中国强调，议定书第15条义务与所谓“市场经济国家”无任何关联，西方舆论故意混淆两个概念，企图淡化应履行的义务。
目前，全球已经有包括俄罗斯、巴西、瑞士、澳大利亚和新西兰等80多个经济体承认中国市场经济地位，但欧盟、美国和日本等经济体仍不承认中国“市场经济国家”的地位，坚持在对华反倾销调查中继续使用“替代国”做法。
美国认为，中国的市场经济地位不能自动取得，中国还没有按市场原则进行足够的改革,因此美国将继续使用“替代国”的做法来计算倾销幅度。日本经济产业省也已决定继续不承认中国是“市场经济国家”。
欧盟采取的立场则稍有不同。2016年11月，欧盟委员会提出一项新的立法倡议，主张撤销“非市场经济国家”名单，而采取新的反倾销手段。2016年12月13日，欧盟28个成员国以“多数赞同”的形式通过一项新政，一旦出口商被欧盟认定人为压低原材料价格，欧盟就有权向其产品征收更高的惩罚性关税。同时，欧盟还可更早地征收临时关税保护欧盟厂商，并可以在没有企业申诉的情况下主动展开反倾销调查，且调查时间将更短。欧盟是在中国针对美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法正式启动世贸组织争端解决程序后宣布这一措施的。虽然这种新的反倾销手段并不针对中国，而是适用于任何有倾销嫌疑的国家，但据《华尔街日报》报道，欧盟微调反倾销规则的做法，是欧盟面对与中国的贸易争端，加强贸易保护的一部分，其目标指向中国，以应对中国“廉价商品”在欧盟境内的倾销。
为什么条款还会出现分歧
欧美、日本和中国各持己见。中国加入WTO谈判时的美方首席谈判代表、美国前贸易代表沙琳?巴尔舍夫斯基(Charlene Barshevsky)认为，美日欧在这个问题上有分歧，主要是因为议定书的条款措辞不明确造成的。在议定书中，第15条a项对反倾销调查作出特殊规定分为两种情形：一是生产者能够证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售方面具备市场经济条件，则WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用中国价格或成本;二是生产者无法证明时，进口方可选择一个市场经济第三国的同类相似商品价格作为替代。第15条d项又对a项第二种情形的运用期限作出规定，即无论如何，这种做法应在中国加入WTO之日后15年终止。也就是说在反倾销调查中对中国产品使用“替代国”的做法应在中国成为WTO成员国15年后的2016年12月11日起终止。
一种观点认为，由于第15条d项所明确规定的只是a项的第二种情形在中国入世15年后终止，因此在反对自动给予中国市场经济地位的一方看来，第一种情形仍然有效，即使用中国国内的价格或成本进行比较的前提条件仍然是中国生产者能够证明符合市场经济条件。但包括美国布鲁金斯学会和美国企业研究所资深学者在内的专家、律师并不完全认同这种观点。他们认为虽然中国的贸易和投资政策还有许多不足之处，但应当承认中国的市场经济地位，协议就是协议，应当予以执行。
中国已起诉“替代国”做法
既然美国、欧盟不承认中国的“市场经济地位”，企图借此延续“替代国”做法，中国一方面督促没有履行国际义务的WTO成员国立即停止“替代国”做法，尽快履行义务。同时，中国商务部就美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法于2016年12月12日提出世贸组织争端解决机制下的磋商请求，正式启动世贸组织争端解决程序，坚决捍卫自身合法权益。中美专家对中国正式启动世贸组织争端解决程序的做法表示肯定，认为此举具有“建设性”，迈出了解决问题的重要的第一步。
巴尔舍夫斯基也认为中国借助世贸组织争端解决机制的做法是正确的，此举既能避免贸易摩擦升级，也能推动问题的最终解决。此次中国是直接起诉美欧反倾销的“替代国”做法本身，而不是反倾销个案。若三方走完争端解决的磋商、专家组报告和上诉全部三个阶段，将会耗时两年。虽费周折，但最终判决若中方胜诉，此后所有的美欧对华反倾销调查，都将适用此判决，将不得再使用“替代国”价格的做法。另一方面，虽然中国在这个案件上胜诉的可能性较大，但争端解决可能需要较长的时间，欧美的相关产业将因此赢得更多时间。同时，预料美国和欧盟将充分利用市场经济地位作为讨价还价的筹码，达成更优惠准入中国市场的贸易协定。
应对反倾销和反补贴的对策
即使中国获得了市场经济地位，也还是会被反倾销刁难。虽然不允许使用“替代国”价格使得反倾销调查变得困难，但WTO反倾销规定本身就允许享有极大的裁量权。WTO规定中还包含有效的反补贴规定。中国是反倾销、反补贴调查的首要目标国。中国已连续21年成为全球遭遇反倾销调查最多的国家，连续10年成为反补贴调查最多的国家。可以预料，随着反倾销调查变得困难，欧美等国对中国出口产品将发起更多的反补贴调查。
站在中国立场：第一，在与对方产业重合度高时，不宜出口太多同类产品到对方国家，这样可能会打压对方产品价格，压缩对方产品市场。从WTO其他成员国对中国产品实施“双反”的调查案例来看，与对方产业重合度越高，产业竞争越激烈，就越容易受到贸易制裁。第二，在海外投资时，尽量不要和对方国家生产的东西有重复，从而与对方形成过多的正面竞争。第三，可以明确承诺国家、政策银行不给海外非环保的项目贷款。
中国的补贴政策会变得更加引人注意，尤其是隐性补贴，难免会被抓住辫子。国内经常出台一些政策帮助节能，会被认为是一种补贴。根据2014年波士顿咨询公司发布的《全球制造业成本变迁报告》，如果以美国制造业的成本为100，中国则为96，中国的企业都不相信自己的成本只比美国低4%，原因是中国有很多制度性成本，而美国的低能源价格和低制度性成本弥补了美国的高工资成本。如果中国政府真的希望提高企业竞争力，要在这方面做文章。2017年要深入推进“三去一降一补”，推动五大任务完成实质性进展。“降成本”作为五大任务之一，要求着力降低制度性交易成本。不然中国产品在失去成本优势的同时又没有自己的独特优势，中国企业就没有竞争力，中国经济增长率就上不去。
另外，可考虑通过国际市场融资来降成本。通过国内融资获得的项目投资，常被误认为是政府给的钱，利率较低。其实国内的融资成本不见得比国外便宜。2015年7月份，中国银行作为全球协调人，协助新疆金风科技股份有限公司完成3亿美元境外债券发行，期限3年，债券认购倍数接近5倍，参与认购的投资机构近70家，债券票面利率为2.5%，远低于境内债券利率水平。2015年10月，中国农业银行在伦敦证券交易所成功发行10亿美元绿色债券，利率比国内还低。这只债券获得近140家投资机构的超额认购，其中的人民币2年期债券获8.2倍超额认购。这不仅节约了企业融资成本，也为企业的海外融资积累了经验，同时还减轻了国外不必要的质疑。
最后，谈一下关于中国在WTO输了汽车零部件的官司的启示。中国对汽车零部件征收10%的关税，对进口的整车征收25%的关税。因为征税差别明显，许多汽车生产厂商大量进口汽车零部件，在国内组装为成品车，而后进行销售。这样，通过进口零部件组装成的汽车比直接进口的整车价格便宜，变相规避了15%的关税。为了防止外国新车化整为零，避开关税大规模进入中国市场，中国对占车价60%或以上的外国进口汽车零部件征收与整车相等的进口关税。美国、欧盟及加拿大2006年曾向世贸组织投诉，称中国对占车价60%或以上的外国进口零部件征收高额关税，变相逼迫中外合资或中国汽车制造厂家使用中国自产的汽车零部件，同时宣称外国汽车零部件生产企业将生产地转移至中国，导致欧美相关行业工人失业。世界贸易组织首次裁定中国违反贸易规则，这是中国在WTO输掉的第一场官司。输了官司以后就需要改正。在2008年7月18日世界贸易组织裁定中国违反贸易规则不到一个月，2008年8月13日中国出台了汽车消费税，原来最高是20%，自2008年9月1日起提高到40%，大容量汽车征税，按国外的说法，中国毕竟在生产2.5升以上大排量汽车没有优势，征25%-40%的税，名义上是保护环境，说白了是保护中国企业，同时绕开WTO。
拿这个案例是想讲，在技术标准、政府购买、绿色标签等等方面，每个国家都在更好掌握和充分利用世贸规则、甚至绕开世贸规则，以保护自己。欧美发达国家败诉案例最多，说明他们一直就这样做。中国也不例外，一些政策也有绕开WTO之嫌。既然WTO成员国通过博弈游戏规则使自己利益最大化时有发生，中国需要高度警觉，特别是在中国越来越多的企业和产品“走出去”的时候。
作者系天津大学管理与经济学部经济学特聘教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥
本文原发表为：张中祥，“入世”15年，中企如何应对“双反”，《中国经济报告》，2017年第一期，55-57页。
